나라 살리는 개헌의 목표와 비전

- 촛불 민심을 개헌의 횃불로! -

(사)국민성공시대 상임대표  장원석

1960년 4.19혁명, 1987년 6월 항쟁에 이어, 2016년엔 수십 만 명에서 230만 명까지의 대규모 촛불 시위가 광화문을 비롯하여 전국에서 일어났다. 그 결과 박근혜 대통령에 대한 탄핵 결정이 국회에서 이루어졌고, 헌법 재판소의 결정을 기다리고 있다.

성난 민심은 탄핵에 머무르지 않고 하야 선언과 구속을 요구하고 있다. 대통령에 대한 지지도가 3%까지 떨어졌고, 국정을 농단한 최순실에 대한 분노가 식을 줄 모르기 때문이다.
성난 민심, 어떻게 극복할까?

정치권의 동향도 요상하기 이를 데 없다. 여권은 친박, 비박으로 갈리어, 내시형, 호위무사형 인물들이 판을 치는가 하면, 야권은 이 때다 하고 선동과 영합하기에 바쁘다.

국민의 눈에 “진실한 사람”은 “참으로 나쁜 사람”이 되고, 거짓말, 오리발, 모르쇠들로 이루어진 정치꾼(politician)들이 균형을 잡고 미래 비전을 제시하고자 하는 정치인(statesman)을 제압하고 매도하는 일이 비일비재하다.

한편, 어린 학생들로부터 노장청년에 이르기까지 거의 모든 국민은 최순실 현상으로 심리적 혼란과 소용돌이 속에서 밤잠을 설치고 있다. 이러한 비상한 현상에 대하여 어떻게 하면 수렴 극복하고 승화 시킬 수 있을까.

하야와 탄핵 요구의 핵심은 대통령 임기를 단축시키는 데 있다. 이에 대한 대응 작용과 반작용은 안개 속처럼 전망이 불투명하다. 그리고 더욱 중요한 것은 하야와 탄핵이 실현되기만 하면, 우리나라 정치가 바로 잡히고, 경제가 살아나며, 사회갈등과 황폐해진 문화가 치유될 수 있느냐이다.
대통령 임기 4~5년차, 레임덕과 부패 스캔들 반복

’87년 이후, 지난 30년 동안 왜! 임기 말 4~5년 차에 어김없이 레임덕과 부패 스캔들이 일어나는 것일까? 정치권은 왜! 선거만 끝나면 승자에 대해 승복하는 일 없이, 여야는 죽기 아니면 살기 식으로 물고 뜯는 동물국회가 되는 것일까?

어느 정치학자의 분류에 의하면, 유럽은 정치선진국, 미국과 일본은 정치중진국, 우리나라는 후진국 중의 후진국이라고 한다.

사실상 우리나라의 4류 정치는 기업을 쥐고 짜고, 힘 있는 기업은 정경유착으로 이익을 챙겨 왔다. 문제는 그 피해가 고스란히 국민에게 돌아간다는 데 있다.

‘국민성공시대’, ‘국민행복시대’를 역대 정부가 부르짖었지만, 구조적으로 잘못된 법제도와 상당수의 부도덕한 정치권력 경제권력 검찰권력 기득권의 횡포와 이에 대한 저항 때문에, 행복지수는 매년 낮아지고 OECD국가 중 하위 그룹을 다투게 되었다.

국민이 성공하는 시대가 아니라 3포시대, 5포시대, N포시대라는 말이 난무한다. 연애 포기, 결혼 포기, 자녀 포기, 내집갖기 포기 등이 이 나라의 내일을 짊어질 젊은 세대의 슬픈 단상이다. 세계에서 자살율 1위, 노인 자살율 1위... 이 무슨 변고 중에 변고일까?
제왕적 대통령제, 승자독식 구조를 청산해야

이상의 여러 가지 문제에 대한 해결방안의 일단을 법제면에서 모색해 보면, 다음과 같다.

첫째, 고통을 나누면 반감되고, 기쁨을 나누면 배가 되듯이, 권력도 나누어야 공생, 상생, 공진(共進)의 토대가 된다.

경제발전 초기의 산업화시대엔 중앙집권적 개발독재가 가장 효율적이고 적실성이 있었지만(우리나라의 경우, ‘60년대 박정희시대), 민주화의 단계를 넘어 3차산업혁명과 4차산업혁명이 진행되고, 직업의 종류가 3만개 이상이 되어 있는 현실에서, 이제는 “절대 권력은 절대 부패를 낳는다.”는 영국 액튼 경의 말이 현실화되었다. 또한 절대 권력을 휘두르면, 몇년 못가서 저항에 부딪쳐 권력을 남용한 만큼 응징을 받는 것을 역사에서 너무나 많이 보아 왔다.

따라서, 절대 권력이 아닌 분권의 시대, 통치가 아닌 협치(協治, governance)의 시대, 일당 독식이 아닌 다당 연정에 의한 합의제 민주주의, 즉 독일식 내각제 아니면 오스트리아식 분권형 대통령제 내용을 헌법에 명문화해야 한다. 그리고 대통령부터 국회의원 및 말단 행정 조직에 이르기까지 권력의 횡포가 자리 잡을 수 없도록 하위법인 관련 법률과 시스템을 철저히 구현해야 한다.

분권과 협치의 분권형 대통령제가 바람직

혹자는 미국식 대통령제가 우리나라의 대통령제와 유사하지 않느냐고 하지만, 미국은 의회 중심과 자치 분권이 철저한 연방제이며, 3권 분립이 철저한 나라이다.

우리처럼 3권 분립이 안된 절대권력의 “제왕적 대통령제”를 실시하는 나라는 민주공화국 중에서는 그 유례가 거의 없다.

내각제 내지 분권형 대통령제를 실시해야 하는 또 하나의 이유는 “승자독식” 구조를 해소하기 위해서이다.

예를 들어 37%의 지지를 얻어 당선된 대통령이나, 30% 내지 40%를 얻은  제1당이 국가 권력을 독식하는 구조이다. 60% 내지 70%의 지지를 얻은 야당과 국민의 뜻은 아예 무시되는 구조이다. 1등만 성공하고 2등부터는 실패와 좌절의 세월을 보내야 한다.

소수가 아닌 다수 국민의 뜻을 반영하기 위한 것이 곧 연정과 협치의 제도화이다.
예를 들어, 독일과 오스트리아는 2차 대전 이후 70여 년 동안  40여년 이상을 보수와 진보의 연정과 협치로 갈등을 최소화 하고, 정치는 권력투쟁이 아니라 국민을 위한 정책과 가치 경쟁의 장으로 자리 매김하였다.

우리나라처럼 별 볼일 없는 또는 땅투기, 집투기, 위장전입, 부정부패 전력의 인물들이 지연 학연 혈연을 찾아, 줄 한번 잘 서거나, 우연히 만나 수첩에 이름 한번 올린 덕분에 장관 총리가 되는 일은 있을 수 없다. 그러니까 정치인은 우리처럼 혐오의 대상이 아니라 존경 내지 존중 받는 지도자다.

국민의 뜻을 반영, 연정과 협치의 제도화

독일의 메르켈 총리는 14명의 장관 중 6명이 자기 소속당 출신이고, 8명을 야당 출신으로 내각을 구성하여, 과반수 국민의 뜻을 반영하고 있다.

UN사무총장 출신의 오스트리아 대통령도 내각 구성을 합리적으로 하고 권력을 총리와 나누어 갖는 분권형 대통령제 덕분에 국민의 지지도가 높을 수밖에 없게 되어 있다.
물론, 법과 제도가 모든 것을 해결해 주지는 못한다. 그러기에 국민 한 사람 한 사람이 주권자로서의 의식과 실천이 수반되어야 한다.

둘째, 헌법과 법률에 대한 국민의 발의와 국민 투표제 도입으로 직접 민주주의를 확대해야 한다. 아울러 정치 카르텔의 저항을 극복하고, 검찰 개혁, 재벌 개혁 등을 위한 국민적 입법이 가능토록 해야 한다.

직접 민주주의 확대, 기본권 신장

셋째, 성(性) 평등, 어린이와 청소년, 노인, 장애인 등의 권리보호, 생명권, 정보권 등을 신설하여 기본권을 신장해야 한다.

넷째, 돈 선거가 판치고 4년 내내 조직 관리에 신경 쓰느라 국정과 입법에 집중할 수 없는 국회의원 선거법을 개혁해야 한다. 선진국들이 시행하고 있는 지역구 감축과 비례대표 확대, 투표와 의석의 비례성을 제고해야 한다.

다섯째, 보충성의 원칙 명문화, 자치권과 자치입법권 및 지방재정권 등을 강화하여 지방분권 자치제도를 선진화해야 한다.

요컨대, 선량한 사람도 정치권에 들어가면 이상해지는 현상,  유능한 사람도 정치권에 들어가면 수상해지는 현상은 개인의 품성(品性)과 인성(人性)에도 기인하지만, 근본적인 원인은 구조와 환경, 법과 제도가 이들로 하여금 권력의 유혹에 물들게 하고, 적응하지 않으면 살아남지 못하게 하는 측면이 있다.

“인간은 환경(Umwelt)의 지배를 받는다.” -막스 베버-